● news.bsdnet.hu

A NER intézményrendszeréről szóló vitákban a bebetonozás többnyire azt jelenti, hogy a Fidesz olyan, hozzá lazábban vagy szorosabban kötődő szereplőket ültetett kulcspozíciókba, akik egy választási vereség után is hivatalban maradnak. Ez azonban csak a jelenség láthatóbb része, a probléma ugyanis nem pusztán személyi természetű. Politikai kinevezések minden demokratikus rendszerben léteznek, és önmagában az sem rendkívüli, ha közjogi tisztséget korábban politikai szerepet vállaló személy tölt be. Göncz Árpád például köztársasági elnökké választása előtt az SZDSZ budapesti listavezetője volt, Szili Katalin pedig házelnökként és az MSZP meghatározó közjogi szereplőjeként lett Sólyom László ellenjelöltje. A gond ott kezdődik, amikor a kinevezések, a hosszú mandátumok, az eljárási szabályok és a sarkalatos törvények együtt olyan rendszert hoznak létre, amely korlátozhatja a demokratikus váltógazdálkodást. A választók négy évre adnak felhatalmazást egy kormánynak, miközben bizonyos közjogi tisztségek kilenc vagy tizenkét évre őrizhetik meg egy korábbi politikai korszak lenyomatát. Ez önmagában még nem volna probléma, ha a hosszú mandátumokat valódi függetlenségi garanciák vennék körül. Egy alkotmánybíró, jegybankelnök, médiahatósági vezető vagy bírósági igazgatási szereplő éppen azért kap hosszabb megbízatást, hogy ne váljon a mindenkori kormány politikai alkalmazottjává. A NER intézményi újítása abban állt, hogy a hosszú mandátumok sok esetben egyoldalú politikai kiválasztással, kétharmados biztosítékokkal, gyenge elszámoltathatósággal és sarkalatos törvényekbe zárt részletszabályokkal kapcsolódtak össze. A 2010 utáni kétharmados többség nemcsak kormányzott, hanem újraszervezte a közjogi tér egészét. Az Alaptörvény, a sarkalatos törvények és a hosszú időre választott tisztségviselők rendszere együtt olyan politikai infrastruktúrát teremtett, amelyben a Fidesz befolyása akkor is fennmaradhatott, ha egy későbbi választáson elveszíti a kormánytöbbséget. Egyoldalú kiválasztásra kitűnő példa az Alkotmánybíróság megváltoztatása. A testület létszámának és a mandátumhosszának emelése mellett legalább ilyen jelentőségű volt a jelölési rend átalakítása, amely értelmében a korábbi paritásos jelölőbizottsági logika megszűnt, így a kétharmados kormánytöbbség a jelölési szakaszban is döntő befolyáshoz jutott. A bebetonozásnak több, egymásra épülő technikája van: Az első a túlnyúló mandátum , amikor egy tisztségviselő megbízatása hosszabb, mint az országgyűlési ciklus. Az Alkotmánybíróság esetében jelenleg tizenkét éves, a Médiatanács és az Országos Bírósági Hivatal elnöke esetében kilencéves mandátumról beszélhetünk. Ezek a megbízatások önmagukban indokolhatók függetlenségi szempontokkal, egyoldalú kiválasztással párosulva, gyenge összeférhetetlenségi szabályaikkal azonban lehetővé teszik, hogy egy parlamenti többség több ciklusra előre meghatározza kulcsintézmények személyi összetételét. Hasonlóan fontos a kétharmados védelem . A minősített többség elvileg konszenzuskényszer, amely arra szolgálna, hogy a kormányoldal és az ellenzék megállapodásra jusson a legfontosabb közjogi tisztségekről. Ez azonban csak akkor működik garanciaként, ha van megállapodási kultúra, kiegyensúlyozott jelölési rend és a politikai blokkolást korlátozó mechanizmus. Magyarországon ezek a feltételek nem teljesülnek teljeskörűen. Ha egy politikai oldal kétharmaddal rendelkezik, elfoglalhatja az intézményeket, ha később ellenzékbe kerül, de blokkoló ereje megmarad, akadályozhatja az új kinevezéseket. A bebetonozás további eleme a jelölési csatornák politikai uralása. Nemcsak az számít, hogy végül ki kapja meg a parlamenti többség támogatását, hanem az is , ki javasolhat jelöltet, milyen bizottsági összetételben, milyen szakmai szűrők után. Ha a jelölési eljárás és a végső döntés is a parlamenti többség kontrollja alatt áll, a kétharmad könnyen látszatgaranciává válik, ahol a parlament nem feltétlenül különböző szakmai alternatívák között választ. Ehhez társul a sarkalatos törvények túlterjeszkedése , amikor nemcsak alapvető alkotmányos kérdések, hanem részletszabályok is minősített többséghez kötődnek, tovább szűkítve a mindenkori egyszerű többség mozgásterét. Különösen veszélyes a csonka vagy továbbélő intézményi működés. Egyes esetekben, ha nem sikerül új vezetőt vagy testületi tagot választani, a régi tisztségviselő hivatalban marad (Állami Számvevőszék), vagy a testület hiányos összetételben is működőképes (Alkotmánybíróság, Független Közmédia Testület). Ez első látásra az állam folyamatosságát, a hatalmi vákuum elkerülését biztosító technikai szabálynak tűnik, valójában azonban gyengítheti a megállapodási kényszert. Ha a régi vezető addig marad hivatalban, amíg nincs kétharmados megállapodás az utódról, akkor az ellenzékbe került korábbi kormányoldalnak érdeke lehet a megállapodás akadályozása. A bebetonozás tehát nem egyszerűen személyi kérdés. Ha csak arról volna szó, hogy rossz emberek ülnek jó intézményekben, elég volna őket lecserélni. Ha azonban maga az intézményi konstrukció teszi lehetővé, hogy egy politikai oldal saját embereit hosszú időre, nehezen leváltható módon, a következő választásokon túl is hatalmi pozícióban tartsa, akkor a személycsere önmagában nem megoldás. Sőt, könnyen ugyanannak a logikának az újratermelésévé válhat. A NER lebontásának első közjogi lépései nem a teljes alkotmányos rendszer újragondolását célozzák, hanem  elsősorban az előző korszak kulcspozícióinak és intézményi csomópontjainak átrendezését. Ez politikailag érthető, egy új kormány nehezen állíthatja helyre a közbizalmat úgy, hogy érintetlenül hagyja azokat a tisztségviselőket és intézményi vezetőket, akik az előző rendszer működésében meghatározó szerepet játszottak. Ugyanakkor az alkotmányos átmenet szempontjából nemcsak az számít, kik távoznak, hanem az is, milyen szabályok maradnak utánuk. A Tisza-kormány intézkedései ezért kettős képet mutatnak . Egyes területeken valóban hozzányúlnak az Orbán-kormányok által létrehozott intézményi logikához, példáu l erősebb szakmai részvételt biztosítanának a bírósági igazgatásban és a közmédiában , paritásos jellegű testületi szerkezeteket és nyilvánosabb jelölési eljárásokat vezetnének be, valamint csökkentenék a sarkalatos törvények körét. Más területeken viszont a változás inkább személyi jellegű, vagy hosszú távon visszatér a korábbi logikához, mert a végső döntés továbbra is az Országgyűlés kétharmados többségéhez kötődik. Ez a felemásság adja a mostani alkotmányos átmenet legfontosabb dilemmáját. A módosítások rövid távon politikailag aligha ütnek vissza a Tiszára, hosszabb távon azonban az intézmények működését bizonytalanná tehetik. Az Alkotmánybíróság a magyar közjogi rendszer egyik legerősebb intézménye volt a rendszerváltás után. Ebben szerepet játszott az eredetileg erős alkotmányvédelmi szerepfelfogás, valamint  Sólyom László elnöki gyakorlata is, amely a „láthatatlan alkotmány” (ennek lényege, hogy az írott alaptörvény mögött és felett – az alapjogokból és a jogállamiság elvéből levezetve – egy magasabb szintű, íratlan értékrend létezik) fogalmával meghatározóvá tette az alkotmányos alapelvek alkotmánybírói védelmét. A Tisza-kormány módosítási javaslatai az Alkotmánybíróság esetében vegyes képet mutatnak. Előremutató, hogy a testület ismét teljesebb körben vizsgálhatná a költségvetési és adóügyi tárgyú jogszabályokat , vagyis visszakapná a NER idején korlátozott egyik legfontosabb hatáskörét. Szintén fontos korrekció, hogy az Alkotmánybíróság elnökét ismét maguk az alkotmánybírák választhatnák saját tagjaik közül , nem pedig az Országgyűlés döntene róla kétharmaddal. Ez erősítené a testület belső autonómiáját. A tervezet visszaállítaná az alkotmánybírákra vonatkozó 70 éves felső korhatárt is, ami több jelenlegi alkotmánybíró, köztük az elnök megbízatásának megszűnését eredményezné. Magyar Péter nyilatkozatai szerint felmerült a mandátum kilenc évre csökkentése is, amely végül 6 évre csökkent, egyszeri újraválaszthatósággal. Ezek a változtatások egyszerre értelmezhetők objektív, a hosszú mandátumokat letörni kívánó intézményi korrekcióként és konkrét személyi következményekkel járó átmeneti beavatkozásként is. A hat éves ciklusra Magyar Péter úgy hivatkozott, hogy ezzel visszaállítják a korábbi működést, ugyanakkor az alkotmánybírókat soha nem hat évre választották. 2011-ig 9, ezt követően 12 évre kapták a mandátumot, viszont a legfőbb ügyésznek és a Kúria elnökének a mandátumhossza valóban hatról kilencre emelkedett. Az ő esetükben egyelőre nem áll helyre az eredeti mandátumhossz. A legfontosabb hiány azonban az, hogy a Tisza nem állítaná helyre a paritásos jelölési rendszert, és nem biztosítaná, hogy a jelölési csatorna kikerüljön a mindenkori kétharmados többség döntő befolyása alól. Így az Alkotmánybíróság esetében a mérleg felemás, a hatáskör-visszaadás és a testületi elnökválasztás helyreállítása valódi intézményi javítás, a kiválasztási rendszer átalakítása azonban hiányos. Pontosabban fogalmazva: az alkotmánybírókat jelölő bizottság eseti bizottságnak minősül, így a Tisza bármelyik esetben felajánlhatja a paritásos működését, mivel azt az aktuális országgyűlés határozata hozza létre. Az Abtv. (2011. évi CLI. törvény) ugyanakkor explicit nem teszi kötelezővé, így a jövőben ismét visszaállhat a mandátumszám alapú működés. Magyar Péter több sajtótájékoztatóján elmondta, hogy a tizenhetedik Alkotmánymódosítással kapcsolatban rengeteg javaslat érkezett arra vonatkozóan, hogy az intézményvezetők mandátumát csökkentsék. A kormányfő főként az Alkotmánybíróságot említette, külön hangsúlyozva, hogy a mandátumhossz esetleges 9 évre szűkítése következtében a ciklus alatt kiesők száma 9 főről 14 főre emelkedne, 6 év esetén a helyzet nem változna (Hende Csaba, a Fidesz egykori parlamenti képviselője, honvédelmi minisztere így is, úgy is marad), de a testületből 10 tag (a 70 éves korláttal együtt) azonnal elvesztené a mandátumát. Így lényegében a Tiszának – ha politikai akarat nincs is - elvi lehetősége lesz a cikluson belül az AB szinte teljes elfoglalására. A módosítás előnye, hogy az általuk jelölt alkotmánybírák a következő kormány ciklusának maximum felét kitöltik, hátránya hogy 10 tag jövőbeli, egyidejű kiesésével jelentősen lassulhatna az alkotmánybíróság működése. A 2011. évi CLI. törvény, vagyis a hatályos Abtv. a teljes ülés határozatképességét nem fix létszámhoz, hanem a hivatalban lévő alkotmánybírák kétharmadához köti. Ezért ha a 15 tagú testületből 10 alkotmánybíró mandátuma megszűnne, és csak 5 hivatalban lévő tag maradna, a teljes ülés főszabály szerint 4 tag jelenléte mellett határozatképes lehetne. A szabályozás előnye, hogy tartalmaz elnökhelyettesi és korlátozott korelnöki helyettesítési megoldásokat. Öt hivatalban lévő tag mellett a tanácsi működés nem válna jogilag lehetetlenné, csak majdhogynem értelmetlenné. Az Ügyrend főszabályként öttagú állandó tanácsokkal számol, amelyek határozatképességéhez valamennyi tag jelenléte szükséges, emiatt a testület működése a gyakorlatban jelentősen lassulhatna, és több ügyet teljes ülésre kellene vagy lenne célszerű vinni. A 2011 előtti szabályozás ezzel szemben a teljes ülés határozatképességét legalább 8 tag jelenlétéhez kötötte. Ez erősebb garanciát adott az alacsony létszámú működéssel szemben, ugyanakkor politikai patthelyzet esetén valóban nagyobb bénulási kockázatot hordozott, mert a parlamenti kétharmad hiánya mellett a testület tartósan határozatképtelenné válhatott volna. Más dolog egy politikailag elfoglalt Alkotmánybíróságot újra alkalmassá tenni az alkotmányos kontrollra, és más dolog olyan rendszert létrehozni, amelyben a jövőben egyik parlamenti többség sem tudja hasonló módon elfoglalni. A Tisza az előbbi irányába határozott lépéseket tesz, az utóbbi garanciái viszont egyelőre hiányosak. A közmédia és a médiahatóság esetében a Tisza-módosítások láthatóan túlmutatnak a puszta személycseréken. A közszolgálati média átalakításáról szóló módosítás megszüntetné a Közszolgálati Közalapítvány t, és létrehozná a Független Közmédia Testületet . Ez a testület gyakorolná a tulajdonosi jogokat a Duna Médiaszolgáltató és az MTVA átalakulásával létrejövő Magyar Rádió és Televízió Nonprofit Zrt. , valamint az MTI Nonprofit Zrt. felett. Az új testületben három tagot a kormánypárti, három tagot az ellenzéki képviselőcsoportok jelölnének, további három tagot pedig médiaszakmai szervezetek. Ez részleges válasz az Orbán-rendszer egypólusú médiakonstrukciójára, mert megjelenik benne a politikai paritás és a szakmai részvétel. Hasonló irány látható a Médiatanácsnál is, a hét tagból három-három főt a kormánypárti és ellenzéki képviselőcsoportok jelölnének, az elnököt pedig pályázat útján választanák ki. A mandátumok is rövidülnének: a képviselőcsoportok által jelölt tagoké négy évre, az elnöké öt évre szólna a korábbi kilencéves konstrukció helyett, vagyis lényegében a mindenkori parlamenti ciklushoz kötnék. Ez már több ponton érinti a bebetonozás technikáit. Rövidülnek a mandátumok, megjelenik a paritás, a szakmai pályázat és a nyilvánosabb kiválasztás. Vagyis nemcsak az történik, hogy a Tisza lecseréli a NER médiavezetőit, hanem megpróbálja újraszabályozni azt a mechanizmust is, amely korábban lehetővé tette a médiahatóság és a közmédia egyoldalú elfoglalását. A rendszerben azonban maradnak kockázatok. Az új Független Közmédia Testület megalakulását nem feltétlenül akadályozná meg, ha valamelyik politikai oldal nem állít jelöltet, vagy ha nem minden jelölt kapja meg a szükséges támogatást. Mivel az Országgyűlé s egyenként, kétharmados szavazással döntene a jelöltek személyéről, akár az is előfordulhat, hogy a szakmai vagy ellenzéki jelöltek kiszorulnak a testületből. Ez visszahozhatja a 2000-es évek csonka kuratóriumainak problémáját, azt a helyzetet, amikor a közmédia felügyeletére hivatott testületek nem teljes politikai vagy szakmai összetételben működtek, de ettől még döntésképesek maradtak. Egy kétharmados többség az ellenzéket, egy politikai alku pedig a szakmát zárhatná ki az intézményből, amelyre a törvény semmilyen jogorvoslatot nem határoz meg. A bírósági igazgatásnál a Tisza-módosítások lényege, hogy a bírák nagyobb szerepet kapnának az Országos Bírósági Hivatal elnökének és a Kúria elnökének kiválasztásában, valamint elszámoltathatóságában. Az alkotmánymódosítás nevesíti a jelölési folyamatot és a megbízatás megszűnésének egyes eseteit, a részletszabályok kidolgozását azonban sarkalatos törvényre bízza. A javaslat szerint mindkét tisztségre  a köztársasági elnök tesz javaslatot, az Országgyűlés pedig kétharmados többséggel választ. A köztársasági elnök javaslattételi mozgástere ugyanakkor szűkülne, mivel csak azon három ember közül választhatna, akiket a bírák jelölnek. A visszahívás is hasonló logikára épülne, a kormányfő nyilatkozatai alapján az Országos Bírói Tanács vagy a bírák kétharmada kezdeményezhetné, de a végső döntést ismét az Országgyűlés kétharmada hozná meg. Egyes bírók és bírói egyesületek sem értenek egyet az egyelőre homályosan felvázolt szabályozással. A Res Iudicata Bírói Egyesület a jogbiztonság elvét hangsúlyozta, és kiemelte: egy kinevezetett csak az hívhat vissza, aki egykor kinevezte. Mivel a bírók a jelenlegi Kúria- és OBT-elnök kiválasztásában nem vettek részt, így nem tartják helyesnek a visszahívási jog alkalmazását ebben az esetben. Más, névtelenül nyilatkozó bírók szerint a törvény nem veszi figyelembe a bírók erős függését, ugyanis egy bíró "egy életre elvághatja magát", ha nem jön össze elég bíró a visszahíváshoz, vagy a parlament megvétózza azt. A Tisza-kormány javaslata kétségtelenül válaszol a NER egyik legsúlyosabb igazságszolgáltatási problémájára, arra, hogy a bírósági igazgatás csúcsvezetői hosszú mandátummal, erős hatáskörökkel és politikailag vitatott kiválasztási háttérrel rendelkeztek (az OBT első elnöke Szájer József felesége, Handó Tünde lett). Ha a bírói kar érdemi jelölési és kezdeményezési jogot kap, az erősebb szakmai kontrollt jelent, mint a pusztán parlamenti döntéshozatal. A modell azonban nem zárja ki a politikai blokkolást és nem veszi figyelembe a bírók erős függését a rendszertől. A bírák nagyobb beleszólást kapnak, de teljes bírói önigazgatásról nem beszélhetünk, hiszen a végső döntés továbbra is az Országgyűlés kétharmados többségéhez kötődik. Egy ellenzékbe szorult, de blokkolásra képes politikai oldal továbbra is akadályozhatja a leváltást vagy az új vezető megválasztását. Ráadásul a Kúria elnökének esetében a mandátum továbbélése miatt a korábban megválasztott vezető mindaddig hivatalban maradhat, amíg nincs megállapodás az utódjáról. A bíróságok esetében tehát a Tisza nem pusztán személycserét hajt végre, de nem is számolja fel teljesen a bebetonozás lehetőségét. Inkább köztes modellt hoz létre, ahol a bírói kar nagyobb befolyást kap, de a végső döntés a parlamenti kétharmadnál marad. Magyar Péter a „Tisztítótűz-műveletet”, vagyis a NER lebontását célzó jogszabálycsomagot (NVVH, alkotmány-módosítás) úgy jelentette be, hogy folyamatosan párhuzamot vont az 1990-es évek Olaszországával, és ott mártírhalált halt, maffiával küzdő büntetőbírákkal. Ezzel a párhuzammal élve: elképzelhető lenne egy olyan folyamat, ahol a bírói kar által jelölt Giovanni Falcone -ét a maffia emberei megszavazzák a parlamentben? Vagy magyar példára vetítve, ha Varga Zs. András leváltását kérik a bírák, akkor az őt kinevező párt – már ha lenne blokkoló ereje – nem akadályozná meg? A kétharmados kormánypárt által végrehajtott, vagy végrehajtás alatt álló döntései sok esetben valódi intézményi korrekciót jelentenek, de nem teljesek. Az erőteljes ragaszkodás a parlamenti végső felhatalmazáshoz jelen pillanatban nem okoz gondokat, mivel az alkotmányozó felhatalmazással rendelkező Tisza képes – ha akarja – erővel átnyomni a saját javaslatait. Ugyanakkor ezek a módosítások egyáltalán nem időtállóak, mivel nincsenek parlamenti konszenzust kikényszerítő megoldások, biztosítékok, így akár egy későbbi, játékszabályokat felrúgni kívánó, vagy akár ellenzékbe szorult párt (a mandátumok továbbélése miatt) megakadályozhatja az intézmények működését. A Tisza megnyitotta a rendszer lebontását, de nem zárta le annak a lehetőségét – függetlenül attól, hogy ő hogyan áll hozzá -, hogy egy kétharmados többség ismét saját politikai infrastruktúrává alakítsa a függetlennek szánt intézményeket. A szuperparlamentarizmus alatt általában olyan rendszert értünk, amelyben a törvényhozás túlzott, aránytalan befolyást gyakorol a végrehajtó hatalom felett . A történeti példák között gyakran említik a francia Negyedik Köztársaságot vagy az olasz Első Köztársaságot, ahol instabil kormányok, erős parlamenti pártalkuk és gyenge végrehajtó hatalom jellemezték a rendszert. Magyarországra ez klasszikus formájában nem illik. Nálunk nem a parlament uralja a kormányt, hanem rendszerint a kormánytöbbség uralja a parlamentet. A szuperparlamentarizmus fogalmát ezért magyar viszonyok között sajátos értelemben érdemes használni. Nem a végrehajtó hatalommal szembeni parlamenti túlhatalomról van szó, hanem arról, hogy a parlamenti kétharmad válik a függetlennek szánt intézmények végső kapuőrévé. Az alkotmánybírák, a Kúria és az OBH elnöke, valamint a médiahatósági és közmédiai testületek tagjai esetében újra és újra visszatér ugyanaz a logika, lehetnek szakmai jelölők, bírói testületek, paritásos elemek vagy pályázati eljárások, de a végső döntés rendszerint az Országgyűlésnél marad. Magyar Péter az elmúlt hetekben az alkotmányozási folyamat kapcsán ezen a ponton többször is a népakarat jelentőségét emelte ki , ezzel alátámasztva azt, hogy ezért van és lehet nagy ereje a parlamenti kormánytöbbségnek. A valaha volt legmagasabb részvétel mellett kapott soha nem látott felhatalmazást az új kormány. Tágan értelmezem a jogállamisági aggodalmakat, de a hatalom a népé - feleli általában a jogállamisággal kapcsolatos kérdésekre a kormányfő. A minősített többség eredeti célja ugyanakkor az, hogy fontos közjogi tisztségeket ne lehessen pusztán - legyen az bármennyire jóakaratú is - kizárólagosan kormányoldali döntéssel betölteni. A magyar tapasztalat ráadásul azt is mutatja, hogy ha a kétharmad nem egyetlen párthoz vagy koalícióhoz kapcsolódik, nem konszenzust teremt, hanem gyakran kizárást vagy blokkolást eredményez. Ha egy politikai oldalnak megvan a kétharmada, a minősített többség nem fékként, hanem felhatalmazásként működik. Ha viszont nincs kétharmad, de a korábban kinevezett tisztségviselők mandátuma tovább él, ugyanaz a szabály blokkoló eszközzé válhat. A rendszerváltás első két évtizedének egyik legfontosabb tapasztalata, hogy a jó konszenzuskényszer nem egyszerűen magas szavazati küszöböt (kétharmadot) jelent. A rendszerváltás utáni évtizedek hemzsegtek a rövidebb-hosszabb interregnumoktól. Az egykori ombudsmanokat például 1990 és 1994 között egyáltalán nem sikerült megválasztani, eltelt egy teljes ciklus a pozíciók betöltése nélkül. A részletszabályozást is csak 1993-ra sikerült megalkotni, de a személyek megválasztásában semmilyen egyezség nem született. Az első ombudsmanokat 1995-ben választotta meg az Országgyűlés, a Horn-kormány mögött álló MSZP-SZDSZ koalíció kétharmados parlamenti többségének segítségével. Az Alkotmánybíróság létszámhiányos időszakot könyvelhetett el 1998-1999 és 2015-2016 között, 2008-2009-ben pedig a Legfelsőbb Bíróság elnöki tisztsége volt betöltetlen. Erre a rendszerszintű problémára kínált részleges megoldást a 2010 utáni közjogi szabályozás több ponton azzal, hogy egyes lejárt mandátumú tisztségviselők megbízatása az utód megválasztásáig meghosszabbodik. Ez a lépés viszont radikálisan csökkentette az egykori jelölő kormányoldal kompromisszumkészségét a konszenzusos jelölési folyamatokban. Olyan eljárásra van szükség, amelyben egyik oldal sem tud mindent egyedül megszerezni, de egyik oldal sem tudja korlátlanul megbénítani az intézményeket. A nemzetközi példák azt mutatják, hogy a parlamenti részvétel teljesen természetes, de a sikeresebb modellek nem engedik, hogy egyetlen politikai többség uralja a teljes kiválasztási folyamatot. Olaszországban az Alkotmánybíróság 15 tagjának egyharmadát a köztársasági elnök nevezi ki, egyharmadát a parlament választja, egyharmadát pedig a legfelsőbb bírói fórumok adják. A bírósági igazgatásban a Legfelsőbb Bírói Tanács ( Consiglio Superiore della Magistratura ) tagjainak kétharmadát a bírák és ügyészek választják, egyharmadát pedig a parlament. Ez nem zárja ki a politikai szempontokat, de megakadályozza, hogy egyetlen parlamenti többség önmagában teljesen elfoglalja az intézményeket. A német közmédia-szabályozás szintén tanulságos. A Szövetségi Alkotmánybíróság 2014-ben a ZDF felügyelő testületeivel kapcsolatban kimondta, ho gy az állami vagy államhoz közeli szereplők aránya nem haladhatja meg az egyharmadot, mert a közszolgálati média felügyeletében biztosítani kell az államtól való távolságot és a társadalmi pluralizmust. A ZDF televíziós tanácsa ma hatvan tagból áll, különböző társadalmi csoportok delegáltjaival. Ez nem pártpolitikai paritásra épül, hanem arra, hogy a közmédia felügyeletében a társadalmi pluralizmus és az államtól való távolság legyen az alapelv. Portugáliában az Alkotmánybíróság tagjainak többségét ugyan a parlament választja, de a testület egyes tagjait a már megválasztott alkotmánybírák kooptálják, ami erősíti az intézményi autonómiát. Spanyolország ezzel szemben intő példa: a magas parlamenti többséghez (háromötöd) kötött kinevezések pont, hogy tartós politikai patthelyzeteket eredményezhetnek, ha a pártok nem érdekeltek a megállapodásban. Ezekből a példákból nem az következik, hogy Magyarországnak egyszerűen át kellene vennie valamelyik külföldi modellt. A tanulság inkább az, hogy a kétharmad önmagában nem elegendő garancia. Szükség van olyan szakmai, intézményi, bírói vagy társadalmi ellensúlyokra, amelyek egyszerre akadályozzák meg az egyoldalú elfoglalást és a tartós blokkolást. A Tisza-módosítások hosszú távú kockázata nem az, hogy jelenleg ne lennének indokolhatók, különösen ha a jogállamiság helyreállításának szempontjából vizsgáljuk őket. A probléma inkább az, hogy több szabály mintha az átmeneti politikai helyzetre adna választ, nem pedig a következő évtizedek intézményi működésére. Ha a Tisza akarja, képes lehet saját jelöltjeit megválasztani, új testületeket felállítani és a régi vezetőket eltávolítani. Egy későbbi, kétharmaddal nem rendelkező kormány számára azonban ugyanezek a szabályok már egészen mást jelenthetnek. A szakmai jelölés, a bírói kezdeményezés vagy a paritásos testületi felállás könnyen fennakadhat a parlamenti végszavazáson . Ami ma a NER lebontásának eszköze, holnap egy új kormány működésének akadálya lehet. A parlamenti döntéshozatal önmagában nem káros. Számos országban a parlamentnek jelentős, akár meghatározó szerepe van a legfontosabb közjogi tisztségek betöltésében. A probléma akkor keletkezik, ha a parlamenti döntés mögött nincs olyan intézményi szerkezet, amely megakadályozza az egyoldalú elfoglalást és a tartós blokkolást is. A magyar rendszer problémája éppen az, hogy a kétharmad mögül sokszor hiányoznak ezek a kiegészítő garanciák. Ha van kétharmad, a többség elfoglalhatja az intézményt. Ha nincs kétharmad, a kisebbség blokkolhatja az utódlást. Ha a testület csonkán is működhet, a kizárás válhat tartóssá. Ha a régi vezető hivatalban marad az utód megválasztásáig, a megállapodás hiánya a régi struktúrát védi. Így a rendszer nem a kompromisszumot jutalmazza, hanem a stratégiai kivárást. Elvileg elképzelhetők szankciós jellegű konszenzust kikényszerítő megoldások is, például hogy tartós parlamenti patthelyzet esetén a döntéshozók valamilyen politikai vagy anyagi hátrányt szenvednek el. Ezekkel azonban óvatosan kell bánni. Egy képviselői javadalmazást érintő szankció például első ránézésre népszerűnek tűnhet, de valójában aránytalanul sújthatja a kevésbé vagyonos képviselőket, miközben a tehetősebb politikusokat kevésbé kényszeríti kompromisszumra. Politikai kikénszerítő megoldás lehetne például a parlamenti választási jog elvétele: bizonyos elvetélt próbálkozás után, vagy határidőn túl a jelölés és a megválasztás átkerülhetne az adott szakmai szervezethez (bíróságok, Közmédia Tanácsadó Testület, stb). A jó kikényszerítő mechanizmus nem büntető populizmus, hanem olyan eljárási szabály, amely mindkét oldalt a megállapodás felé tolja, ennek hiányában pedig elveszi a döntést a politikusok kezéből. A bebetonozás problémája ezért nem akkor szűnik meg, amikor más emberek ülnek ugyanazokban a székekben. A magyar rendszer legfőbb tanulsága, hogyha megjelenik egy olyan politikai szereplő, amely a kompromisszumkeresés helyett a konfliktuskeresésre építi a stratégiáját, ezek az intézmények könnyen megbénulhatnak. Éppen ezért van szükség olyan részletszabályokra, amely a politikusokat rákényszeríti a megegyezésre, vagy egész egyszerűen kizárja a szuperparlamentarizmusokra oly jellemző parlamenti vétót bizonyos folyamatokból. Címlapkép forrása: MTI Fotó/Illyés Tibor