● news.bsdnet.hu

A harmadik magyar köztársaság közjogi intézményrendszerének alapjait az 1989-es Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások, az ezt követő alkotmánymódosítások, az 1989. november 26-i négyigenes népszavazás, majd az 1990-es politikai-alkotmányos kompromisszumok teremtették meg. A rendszer ezt követően is változott ugyan (ombudsmanok, igazságszolgáltatás igazgatása stb.), végül a rendszerváltás utáni közjogi szerkezet főbb elemei az 1990-es évek közepére stabilizálódtak. A 2010-ben kétharmados többséget szerző Fidesz–KDNP-kormány ezt követően alkotmányozási folyamatba kezdett, majd az Alaptörvény és a kapcsolódó sarkalatos törvények elfogadásával lényegében az egész közjogi szerkezetet újrarendezte. Az átalakítás érintette a közmédiát, az igazságszolgáltatás igazgatását, az Alkotmánybíróság hatásköreit és összetételét, az ügyészséget, a választási rendszert, valamint számos olyan függetlennek szánt szervet, amelynek vezetőit hosszú időre, kétharmados parlamenti döntéssel választották meg. A mostani Tisza-kormányzat deklarált célja ennek a rendszernek a lebontása és a független intézményi garanciák helyreállítása. Bár a szélesebb alkotmányozási folyamat a kormányzati ígéretek szerint csak később, a civil és szakmai szféra bevonásával indul el, az első intézkedések már most kirajzolják az új modell fő irányait. Ezekben a lépésekben több közös vonás is felfedezhető: Vagyis hiába jelenik meg több helyen függetlenebb, szakmaibb vagy civil jelöltállítási jog, az Országgyűlés a végső döntési pontokon továbbra is érdemi szűrőként, adott esetben politikai blokkoló szereplőként marad jelen. Az Országgyűlés választási vagy jóváhagyási szerepe önmagában nem idegen a parlamentáris rendszerek bevett működésétől. Ugyanakkor Ruff Bálint , a Tisza-kormány Miniszterelnökséget vezető minisztere egy interjúban éppen arra hívta fel a figyelmet, hogy Magyarország sajátos történelmi helyzetben van: előbb úttörő módon épített ki egy „illiberális demokráciát”, majd most elsőként kellene ugyanennek a rendszernek az intézményi lebontására is működőképes választ adnia. Ebből következően a magyar közjogi reformnak választ kellene adnia arra is, hogy képes-e megszüntetni azokat a szerkezeti gyengeségeket, amelyek a NER-rendszernek nevezett intézményrendszer kiépülését lehetővé tették. A közszolgálati média új szabályozása ebből a szempontból egyszerre idézi fel az 1996-os médiatörvény politikai paritásra épülő logikáját és a 2010 utáni központosított közmédiamodell problémáira adott válaszkísérletet. A közszolgálati média átalakításáról szóló módosítás megszüntette a  Közszolgálati Közalapítvány t, és létrehozta a  Független Közmédia Testületet . Az új testületben három tagot a kormánypárti, három tagot az ellenzéki képviselőcsoportok jelölnek, további három tagot pedig politikai szervezetnek nem minősülő médiaszakmai szervezetek. A szabályozás szerint a médiaszakmai szervezetek – bár bonyolult eljárást állapítottak meg – nem önálló delegálási jogot kaptak, hanem parlamenti választással záruló jelölési eljárási folyamatot jelöltek ki. A testület tagjait ráadásul egyenkénti szavazással választják, a szakmai szereplők mandátuma pedig eltér, rövidebb (2 év), míg a politikai szereplőké a ciklushoz igazított. Itt ugyan megjelenik a politikai paritás és a szakmai részvétel is, ugyanakkor a szabályozás – az egyenkénti, kétharmados szavazás bevezetésével, valamint az öt fős minimumlétszámmal - lehetőséget biztosít arra, hogy a testület a későbbiekben a civil oldal kizárásával, kizárólagos politikai irányítással is működhessen. Ez visszahozhatja a 2000-es évek  csonka kuratóriumainak  problémáját (vagy a politikai alkuval kialakított, informális erőviszonyokat tükröző testületi működést, az ún. 70-30 -at). A jelenlegi szabályozás alapján egy kétharmados parlamenti többség elvileg képes lehet arra, hogy a neki kedvező jelölteket megválassza, más jelöltek esetében pedig fenntartsa a blokkolás lehetőségét. Ugyanígy egy politikai alku is eredményezheti azt, hogy a szakmai oldal súlya a testület tényleges működésében csökken. Ezen a problémán csak részben segítene az egyidejű, listás szavazás, amely a testület egészéről döntene, nem pedig az egyes jelöltekről. Ez csökkentené a szelektív parlamenti szűrés lehetőségét, de nem oldaná meg teljesen azt a problémát, hogy a szakmai tagok mandátuma rövidebb, mint a politikai jelölteké. A legerősebb garanciát az jelentené, ha a médiaszakmai-civil oldal nem pusztán jelölési jogot kapna, hanem meghatározott feltételek mellett önálló delegálási joggal rendelkezne. Ebben az esetben az Országgyűlés legfeljebb formai, összeférhetetlenségi vagy törvényességi kontrollt gyakorolhatna, de nem dönthetne politikai mérlegeléssel a szakmai jelöltek személyéről. Ez jobban illeszkedne ahhoz a célhoz, hogy a közszolgálati média felügyelete n e csak politikailag kiegyensúlyozott, hanem érdemben társadalmi és szakmai kontroll alatt álló intézmény legyen. A közmédia átalakításáról ezekben a cikkeinkben foglalkoztunk részletesebben: Európában több példa is van arra, hogy a közmédia felügyeletét nem kizárólag a mindenkori parlamenti többségre bízzák. A német ZDF felügyeleti modellje széles társadalmi képviseletre épül: a ZDF Televíziós Tanácsában különböző társadalmi, vallási, szakmai, kulturális, gazdasági, szociális és érdekképviseleti csoportok jelennek meg. A német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlata ugyanakkor kifejezetten korlátozza az állami és államközeli szereplők arányát , amely a közszolgálati médiaszervek felügyeleti testületeiben nem haladhatja meg az egyharmadot. Lettországban a közszolgálati elektronikus média felügyeletét önálló közmédiatanács, a SEPLP látja el. Ennek tagjait a parlament hagyja jóvá, de a jelölés három különböző csatornán történik: az államfő, a parlament, illetve az NGO-k és a kormány közötti együttműködési memorandum tanácsa útján. Az Országos Bírósági Hivatal és a Kúria esetében két különböző, de egymással szorosan összefüggő közjogi szerepről van szó. Az OBH elnöke a bíróságok központi igazgatását felügyeli, feladatai közé tartozik a bírósági költségvetéssel, létszámgazdálkodással, ügyelosztással, személyzeti kérdésekkel, igazgatással és képzéssel kapcsolatos központi feladatok ellátása. A Kúria ezzel szemben nem igazgatási hivatal, hanem a legfőbb bírói szerv, biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, és jogegységi határozatokat hoz. A 2010 utáni átalakítás egyik legvitatottabb eleme éppen az volt, hogy a korábbi Legfelsőbb Bíróság elnöki és bírósági igazgatási funkciói szétváltak, miközben az új szabályok következtében Baka András nem folytathatta a Kúria elnökeként a munkáját. Az OBH élére pedig olyan személy került – lévén Handó Tünde a felesége volt az Alaptörvény megalkotásában oroszlánrészt vállaló Szájer Józsefnek -, akinek kinevezése a politikai kötődések miatt már önmagában is vitákat váltott ki. Külföldi példaként az olasz modell mutatja legvilágosabban a vegyes, de erős bírói önigazgatásra épülő megoldást. Az olasz Consiglio Superiore della Magistratura alkotmányos jelentőségű testület, amelyben a választott tagok kétharmadát a rendes magisztrátusok - bírák és ügyészek - választják, egyharmadát pedig a parlament. Feladata a bírói kar státuszát érintő döntések, így többek között kinevezések, áthelyezések, előmenetelek és fegyelmi ügyek kezelése. Az olasz modell mellett ilyen logikát követ például Portugália, Horvátország, Szlovénia, Románia, Bulgária, Lettország vagy részben Hollandia is, bár az intézményi megoldások országonként eltérnek. A Tisza-kormány a 17. Alaptörvény-módosítással megváltoztatta a kinevezési gyakorlatot, félig-meddig kiengedve a parlament kezéből azt. A jelenlegi szabályozás szerint mind az OBH elnökét, mind a Kúria elnökét a bírák közül, hat évre, a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg kétharmados többséggel. Egyik tisztségviselő sem választható újra, a köztársasági elnök pedig a bírák által jelölt legfeljebb három személy egyikét terjesztheti az Országgyűlés elé. A magyar módosítás fontos előrelépése, hogy a Kúria és az OBH elnökének kiválasztásában megjelenik a bírói jelölés és megszűnik az újraválasztás lehetősége. A konstrukció gyenge pontja ugyanakkor itt is a végső kétharmados parlamenti döntés. Hiába jelölnek a bírák legfeljebb három személyt, ha az Országgyűlés bármelyiküket elutasíthatja, akkor a folyamat végén továbbra is fennmarad a politikai blokkolás lehetősége. Tekintve, hogy a bírói igazságszolgáltatást alapvetően független hatalmi ágnak tekintjük, itt a legegyszerűbb folyamat az lehetne, hogy politikai egyet nem értés esetén, akár több fordulót követően, végül a bírák maguk válasszák a Kúria és az OBH elnökét. Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a parlamenti kontroll teljesen eltűnik a rendszerből. A bírósági igazgatás függetlensége mellett az átláthatóság és az elszámoltathatóság is alkotmányos érték. A jobb megoldás ezért nem a parlament teljes kizárása, hanem egy olyan többfordulós rendszer lehetne, amelyben az Országgyűlés elsődleges szerepe megmarad, de tartós politikai patthelyzet esetén fokozatosan felértékelődik a bírói önigazgatás döntése. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, vizsgálja a jogszabályok alaptörvény-ellenességét, elbírálja az alkotmányjogi panaszokat, dönthet előzetes és utólagos normakontroll-ügyekben, valamint hatásköri és egyéb alkotmányossági kérdésekben. A testület jelenleg tizenöt tagból áll. Az Alaptörvény tizenhetedik módosítása szerint az alkotmánybírákat az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kilenc évre választja, újraválasztásuk kizárt, az Alkotmánybíróság pedig saját tagjai közül három évre választja meg az elnökét. A módosítás emellett kimondja, hogy az alkotmánybírák nem lehetnek párt tagjai, nem folytathatnak politikai tevékenységet, és megbízatásuk a hetvenedik életév betöltésével megszűnik. A részletszabályok szerint az alkotmánybírókra az Országgyűlés alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottsága tesz javaslatot. Felemásra sikeredett az Alkotmánybíróság jogköreinek helyreállítása is. A 17. Alaptörvény-módosítás ugyan megszüntette a költségvetési és adóügyi tárgyú törvények alkotmánybírósági felülvizsgálatának korábbi korlátozását, ugyanakkor érintetlenül hagyta azt a szabályt, amely szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és annak módosításait csak eljárási szempontból vizsgálhatja, tartalmilag nem. Az európai példák alapján az alkotmánybírók kiválasztásában a parlamenti részvétel kifejezetten gyakori, de nem szükségszerűen kizárólagos. Olaszország itt is kifejezetten vegyes modellt alkalmaz, az Alkotmánybíróság tizenöt tagjának egyharmadát a köztársasági elnök nevezi ki, egyharmadát a parlament választja együttes ülésen, egyharmadát pedig a rendes és közigazgatási felsőbíróságok választják. A magyar módosítás legfontosabb előrelépése az újraválasztás kizárása és a mandátum kilenc évre csökkentése. A hetvenéves korhatár egy korábbi állapotot állít vissza, a pártpolitikai tevékenység tilalma pedig a függetlenségi logikába illeszkedik. A probléma azonban itt is az, hogy a jelölés és a választás végső soron továbbra is az Országgyűlésen belül marad, vagyis a testület összetételét egy megfelelő parlamenti többség továbbra is döntően befolyásolhatja. Az olasz példából kiindulva, a megoldás itt is az lehetne, hogy az Alkotmánybíróság tagjainak egy részét továbbra is a parlament választaná, de a testület más tagjait például a köztársasági elnök, a Kúria, az Országos Bírói Tanács, illetve egy jogtudományi-szakmai jelölőtestület jelölhetné vagy választhatná. Ez megakadályozná, hogy egyetlen parlamenti többség önmagában döntse el a testület egészének arculatát. Ennél enyhébb, de szintén működőképes megoldás lehetne a parlamenti választás megtartása mellett a jelölési szakasz szakmai előszűrése. Az Országgyűlés alkotmányügyi bizottsága csak olyan jelöltek közül választhatna, akiket egy előzetes, nyilvános és szakmai eljárás alkalmasnak minősített. Ebben szerepet kaphatnának jogi karok, tudományos testületek, bírói és ügyvédi szervezetek, valamint korábbi alkotmánybírák. Ebben az esetben külön figyelmet érdemelne a megüresedett helyek betöltésének szabályozása is. Ha az Országgyűlés nem tud időben új alkotmánybírót választani, akár több forduló elteltével sem, a parlament mozgástere szűkülne. Például csak a szakmai előszűrésen legmagasabb támogatottságot kapott jelöltekről dönthetne. Tartós betöltetlenség esetén Németországban maga az Alkotmánybíróság is szerepet kap a jelöltállításban. Tehát az Alkotmánybíróság esetében a garanciát nem egy újabb parlamenti alkufolyamat, hanem a választási csatornák megosztása jelenthetné. Ha a testület tagjainak egy részét továbbra is az Országgyűlés választaná, más részét viszont bírói, államfői vagy jogtudományi-hivatásrendi csatornákon keresztül választanák ki, kisebb lenne annak kockázata, hogy egyetlen parlamenti többség határozza meg az egész testület arculatát. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés legfőbb pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve, amely a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnal való gazdálkodás ellenőrzésére rendelkezik általános hatáskörrel. Feladata kiterjed a központi költségvetés végrehajtásának, az államháztartás gazdálkodásának, az államháztartásból származó források felhasználásának és a nemzeti vagyon kezelésének vizsgálatára. A jelenlegi szabályozás szerint az ÁSZ elnökére az Országgyűlés képviselőkből álló jelölőbizottsága tesz javaslatot, a jelöltet az illetékes parlamenti bizottság meghallgatja, majd az Országgyűlés választja meg tizenkét évre, kétharmados többséggel. Az elnök újraválasztható, és ha utódját nem választják meg, megbízatásának lejárta után is hivatalban marad az új elnök megválasztásáig. Az európai példák azt mutatják, hogy a számvevőszékek esetében a parlamenti kapcsolat önmagában nem rendkívüli, sőt, gyakran éppen a parlamenti ellenőrzés szakmai háttérintézményeként működnek. Németországban a Bundesrechnungshof elnökét és alelnökét a szövetségi kormány javaslatára a Bundestag és a Bundesrat választja meg, 12 évre. A usztriában a Rechnungshof elnökének mandátuma ugyancsak tizenkét évre szól és nem megújítható. Utóbbi esetében már megjelennek olyan összeférhetetlenségi elemek, amelyek a Tisza-féle szabályozáshoz hasonlatosak: az osztrák ÁSZ-elnök a kinevezését megelőző öt évben nem lehetett a szövetségi vagy tartományi kormány tagja. Ezek alapján az ÁSZ esetében nem feltétlenül az Országgyűlés teljes kizárása jelentené a megoldást. A számvevőszék funkciója ugyanis szorosan kapcsolódik a parlament közpénzügyi ellenőrző szerepéhez, ezért a parlamenti legitimáció is indokolható. A jelöltállítást – ahogyan az OBT és a Kúria esetében is  – akár egy szakmai előszűrő testületre lehetne bízni, amelyben akár helyet kaphatnának például közpénzügyi, könyvvizsgálói, számviteli, alkotmányjogi és közigazgatási szakmai szereplők. Az ÁSZ esetében ugyanakkor a garanciát inkább a tizenkét éves, de nem megújítható mandátum, valamint a mandátum lejárta utáni teljes jogkörű hivatalban maradás korlátozása jelenthetné. A működőképesség fenntartása indokolhat ügyvivői szabályokat, de politikai patthelyzet esetén nem maradhatna korlátlan ideig változatlan jogkörrel hivatalban a korábbi parlamenti többség által megválasztott elnök. Az ÁSZ esetében is elindult egy jogalkotási folyamat, de ennek eredményeit csak késő ősszel ismerheti meg a nyilvánosság. Egy csütörtökön megjelent kormányhatározat értelmében az igazságügyi miniszter fogja felülvizsgálni a számvevőszéki törvényt, erre határidőt október 31-éig kapott a tárcavezető. A kormányzati bejelentés értelmében a fő cél az ÁSZ hatékonyságának növelése, az alkotmányos feladataellátásának jobb biztosítása. Magyar Péter szerint ennek keretében vizsgálják a vezetési struktúra átalakításának lehetőségét, és akár a kollegiális vezetést sem tartotta kizártnak. A Gazdasági Versenyhivatal autonóm államigazgatási szervként a piaci verseny tisztaságának védelméért felel. Feladatai közé tartozik a versenykorlátozó megállapodások, az erőfölénnyel való visszaélések, az összefonódások, valamint egyes fogyasztóvédelmi és tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok vizsgálata. A hivatal élén elnök áll, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki hat évre, az elnök több alkalommal újra kinevezhető. Az európai versenyhatósági modellekből az látszik, hogy a függetlenség itt sem feltétlenül a politikai intézmények teljes kizárását jelenti, ugyanakkor vannak próbálkozások az egyoldalú kormányzati vagy parlamenti befolyás korlátozására. Az olasz versenyhatóság, az AGCM elnökét és tagjait a képviselőház és a szenátus elnökei nevezik ki, mandátumuk hét évre szól és nem megújítható. A francia Autorité de la concurrence elnökét ugyan köztársasági elnöki rendelettel nevezik ki, de a jelöltet előzetesen meghallgatják a Nemzetgyűlés és a Szenátus illetékes gazdasági bizottságai, amelyek jóvá is hagyják a jelölést. Mindezek ugyanakkor nem jó példák Magyarország esetében, ugyanis hazánknak nincs felsőháza, a köztársasági elnököt pedig a parlament választja. A jelenlegi modellben az elnök kiválasztásában a miniszterelnöki javaslat meghatározó, miközben az elnök újra kinevezhető, és jelentős befolyást gyakorolhat a hivatal belső működésére. Ezt nemcsak a hosszabb, de nem megújítható mandátum ellensúlyozhatná, hanem a hivatal vezetésének kollegiálisabbá tétele is. Stratégiai, szervezeti és személyzeti kérdésekben egy többtagú vezető testület csökkenthetné annak kockázatát, hogy egyetlen kinevezésen keresztül az egész intézmény politikai irányba tolódjon el. Ebben az esetben a vezető testületbe eltérő jelölők, vagy jelölőszervezetek delegálhatnak tagokat, akár úgy is, hogy egyes személyekről a parlament például nem szavazhat. Az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként, közvádlóként az állam büntetőigényének érvényesítéséért felel. Feladata a bűncselekmények üldözése, a nyomozással összefüggő ügyészi jogkörök gyakorlása, a közvád képviselete a bírósági eljárásokban, a büntetés-végrehajtás törvényességi felügyelete, valamint törvényben meghatározott körben a közérdek védelme. A szervezet élén a legfőbb ügyész áll, aki vezeti és irányítja az ügyészi szervezetet, valamint kinevezi az ügyészeket. A legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kilenc évre, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával. A hatályos modellben a legfőbb ügyész újraválasztható, és külön közjogi kockázatként jelenik meg a mandátum-továbbélés problémája is. Az európai példák azt mutatják, hogy az ügyészség függetlenségére nincs egyetlen egységes modell. Portugáliában a legfőbb ügyész kinevezésében a kormánynak és a köztársasági elnöknek is szerepe van, de ezt az ügyészi szervezeten belüli önigazgatási garanciák ellensúlyozzák. Olaszországban ezzel szemben az ügyészek a bírákkal együtt az igazságszolgáltatási hivatásrend részét alkotják, és pályájukat érintő fontos döntésekben erős szerepet kap a bírói-ügyészi önigazgatás. Ezek alapján a magyar szabályozásnál nem az Országgyűlés teljes kizárása lenne a legéletszerűbb megoldás. Ugyanakkor a jelenlegi rendszerben a jelölés végső soron a köztársasági elnökön, a választás pedig a parlamenti kétharmadon múlik, miközben nincs olyan szakmai vagy ügyészi önigazgatási szűrő, amely a jelölti kört érdemben leválasztaná az aktuális politikai akaratról. Az ügyészség esetében – túl a korábban már felvázolt kinevezési garanciákon, vagy az OBH-Kúria megoldáson – az erősen hierarchikus szervezet belső ellensúlyainak megerősítésében lenne érdemes gondolkodni. Egy kilenc évre megválasztott, újraválasztható legfőbb ügyész tartósan meghatározhatja az ügyészség egészének működését, miközben az egyedi ügyekre vonatkozó döntések csak korlátozottan ellenőrizhetők kívülről. Különösen fontos lenne a közérdeklődésre számot tartó, politikailag érzékeny ügyek kontrollja. Ezekben indokolható lenne olyan eljárási garancia, a mely a nyomozás megszüntetését, a vádemelés elmaradását vagy egy ügy tartós elhúzódását erősebb indokolási és felülvizsgálati kötelezettséghez köti. A Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatal a Tisza-kormány közjogi átalakításának leginkább rendhagyó eleme, a magyar közjogi rendszerben korábban nem ismert hibrid intézmény, amely egyszerre kapna közvagyonvédelmi, közigazgatási, nyomozati, vádképviseleti és polgári jogi igényérvényesítési jogosítványokat. A hivatal deklarált feladata a jogellenesen megszerzett közvagyon felkutatása, azonosítása és visszaszerzése, valamint a hasonló visszaélések megelőzése lenne. A hivatal kinevezési rendje továbbra is erősen parlamenthez kötött, még akkor is, ha a Tisza pályázatot írt ki az elnöki tisztség betöltésére. Emellett ennél a közjogi tisztségnél is megjelenik a mandátum-továbbélés problémája. A jelenlegi kormánypárt így hat évre megválaszthatja a fő tisztségviselőket, majd később – akár kormánypárti pozícióból, akár ellenzékből – blokkolhatja az utódok megválasztását. Erre továbbra is a korábban említett, szakmai előszűrő-rendszer lehetne az egyik megoldás. Az NVVH létrehozásának körülményeit, a vele kapcsolatos előnyöket és kockázatokat az alábbi cikkünkben mutattuk be részletesebben: Ruff Bálint korábbi gondolatmenete fontos kiindulópont a mostani közjogi átalakítás értékeléséhez. Ha Magyarország valóban úttörő volt egy illiberális demokrácia kiépítésében, akkor annak lebontása sem történhet pusztán a korábbi parlamentáris rutinok helyreállításával. A reformnak nemcsak arra kell választ adnia, hogyan lehet lecserélni a NER személyi örökségét, hanem arra is, hogyan lehet megszüntetni azokat a szerkezeti gyengeségeket, amelyek ezt az örökséget egyáltalán létrehozhatóvá tették. A Magyar Péter vezette kabinet eddigi javaslatai több ponton érdemi előrelépést jelentenek. A politikai összeférhetetlenségi szabályok szigorítása, az újraválaszthatóság kizárása, a szakmai-civil jelölési elemek megjelenítése és a bírói önigazgatás erősítése mind abba az irányba mutatnak, hogy a közjogi intézmények ne legyenek egyszerűen a mindenkori kormánytöbbség meghosszabbításai. A javaslatok jelentős része ugyanakkor végül mégis az Országgyűlés kétharmados döntéséhez tér vissza, és több helyen megőrzi a mandátum-továbbélés szabályait is. Ezek a parlamentáris rendszerekben önmagukban nem idegen megoldások, de a magyar tapasztalatok alapján nem tekinthetők elégséges garanciának. A kétharmados döntés ugyanis kettős természetű: ideális esetben széles politikai konszenzust kényszerít ki, más helyzetben viszont blokkolási ponttá válhat, vagy éppen – a kétharmadot szinte örökké megteremtő választási rendszerben - a közjogi pozíciók gyors és tartós elfoglalását teszi lehetővé. Ezért a valódi intézményi helyreállításnak óvatosan, de határozottan túl kellene lépnie azon a felfogáson, hogy a független közjogi intézmények függetlensége kizárólag a parlamenti kétharmadon keresztül biztosítható. Az Országgyűlés szerepét nem kell teljesen kizárni, hiszen a demokratikus legitimáció továbbra is fontos alkotmányos érték. Erre több általános megoldás is elképzelhető. Ilyen lehet a többcsatornás kinevezési modell, amelyben a jelölés vagy a választás nem minden esetben fut át ugyanazon a parlamenti döntési ponton. Egyes intézményeknél szerepet kaphatna a bírói önigazgatás, másoknál szakmai kamarák, egyetemek, független hatóságok, civil szervezetek, a köztársasági elnök vagy több intézmény közös döntése. Ezt egészíthetnék ki a kötelező pályáztatási szabályok , a nyilvános alkalmassági meghallgatások, a hosszú, de nem megújítható mandátumok és a patthelyzetet feloldó többfordulós eljárások. A parlamenti döntésképtelenség kezelésére külön megoldást jelenthetne a választóközösség fokozatos kiszélesítése. Ennek lényege az lenne, hogy az Országgyűlés első körben továbbra is megpróbálhatná kétharmados többséggel megválasztani az adott közjogi tisztségviselőt, de tartós sikertelenség esetén a döntésbe új szereplők kapcsolódnának be. Ilyen minta részben az észt köztársaságielnök-választás rendszere, ahol a parlamenti fordulók eredménytelensége után egy szélesebb választói testület dönthet az államfő személyéről. Ez azt az elvet követhetné, hogy a kétharmados parlamenti döntési pont ne válhasson tartós blokkolási eszközzé: ha az Országgyűlés nem képes dönteni, akkor meghatározott szabályok szerint bírói, szakmai, önkormányzati vagy más intézményi szereplők bevonásával bővülhetne a választásban részt vevők köre. Felvethető egy ennél radikálisabb intézményi újítás is: egy kifejezetten választási-kinevezési funkciójú felsőház vagy közjogi kinevezési tanács létrehozása. Ez nem klasszikus törvényhozási felsőházként működne, hanem a független intézmények vezetőinek kiválasztásában, meghallgatásában, alkalmassági vizsgálatában és jóváhagyásában kapna szerepet. Összetétele vegyes lehetne, részben parlament által választott, részben intézményi, szakmai és társadalmi delegáltakból állna, hosszabb, egymástól elcsúsztatott mandátumokkal. Egy ilyen szerv éppen azt a problémát kezelhetné, hogy ma a független intézményekről szóló döntések túlságosan egyetlen politikai térben, az Országgyűlésben koncentrálódnak. Sulyok Tamás példája megmutatta, hogy a NER személyi kinevezéseinek lebontása a jelenlegi kétharmad birtokában akár gyorsan is végrehajtható. A személyek cseréje ugyanakkor nem szakít azzal az elmúlt 16 évben kialakult közjogi logikával, amely szerint aki birtokolja a parlamenti kétharmadot, az hosszú időre elfoglalhatja a függetlennek szánt intézményeket is. Ha a Tisza-kormány csak kinevezetteket cserél (teszi azt bármennyire is politikától eltávolodva), de megőrzi a későbbi bebetonozás és blokkolás intézményi lehetőségeit , akkor nem jön létre olyan közjogi szerkezet, amely egy későbbi, bármilyen politikai színezetű, az intézményrendszer leuralására törekvő többséggel szemben is ellenállóbb lehetne. Címlapkép forrása: MTI Fotó/Balogh Zoltán